O lobby de empresas estrangeiras articulado com legisladores e agentes do Estado brasileiro, que buscavam mais arrecadação, possibilitou a legalização das apostas esportivas online no Brasil, as chamadas bets, em dezembro de 2018. A avaliação é do pesquisador Francisco Cláudio Freitas Silva, doutor pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas).
Autor da tese Categorização Regulatória de Produtos Estigmatizados: o Caso das Apostas Esportivas Online de Cota Fixa e Cassinos Online no Brasil, Silva investigou o caminho percorrido para a legalização das bets em meio ao estigma dos jogos de azar no país.
A tese resulta de pesquisa ampla que inclui entrevistas a 14 representantes da indústria de apostas, do Legislativo e do Executivo, que tiveram as identidades preservadas. O estudo foi aprovado em março de 2025 no Programa de Pós-Graduação em Administração da PUC Minas.
Francisco Silva relembrou à Agência Brasil que projetos para legalizar as bets foram barrados no Congresso em 2014, em 2016 e no início de 2018.
“Na medida em que os projetos destacam o tema das apostas esportivas, cassinos, bets e jogo do bicho, que carrega esse estigma muito forte dos jogos de azar no Brasil, era ativada uma organização muito forte de bancadas religiosas e de esquerda que, todas unidas, impedem a aprovação”, disse à Agência Brasil.
A legalização das bets, chamadas de apostas de cota fixa, foi aprovada no Legislativo em duas ocasiões: em 2015, mas acabou vetada pela então presidenta Dilma Rousseff, e em dezembro de 2018, quando foi sancionada pelo então presidente Michel Temer.
O pesquisador Francisco Cláudio Freitas Silva investigou o caminho percorrido para a legalização das bets - Foto: PUC Minas/Divulgação
Nos dois casos, o tema foi incluído no meio de medidas provisórias, mecanismo conhecido no Parlamento como “jabuti”. O termo é usado para textos incluídos em projetos sem relação direta com o tema original da proposta, “pegando carona” em matérias com maior chance de aprovação.
“Nesses casos, isso passou sem maiores discussões. Os debates eram, basicamente, sobre as receitas, sobre para onde esse dinheiro iria. Não era mais tratado como jogo de azar”, explicou Silva.
Lobby estrangeiro
A tese da PUC Minas aponta que as apostas esportivas online começaram a ser feitas no Brasil em meados de 2010 por sites de empresas sediadas no exterior. Brasileiros que acompanhavam o futebol europeu já eram expostos à propaganda de bets.
“Mesmo não tendo a propaganda da bet aqui no Brasil, você tinha a camisa do Real Madrid [time da Espanha], a camisa do Milan [time da Itália]. Jogadores como Cristiano Ronaldo e Kaká já usavam essas marcas”, comentou o pesquisador.
O principal evento anual das empresas de apostas e jogos de azar, o ICE Totally Gaming, e encontros nacionais, como o Brazilian Gaming Congress, ajudaram a aproximar lobbies empresariais estrangeiros de atores brasileiros.
“As edições desses eventos na Europa contavam com painéis só sobre o Brasil, reunindo políticos e servidores públicos brasileiros. Havia um movimento de aproximação muito forte da indústria com os legisladores e reguladores brasileiros”, destacou o doutor pela PUC Minas.
Segundo o pesquisador, essas empresas globalizadas “já atuavam em outros países, com uma organização muito forte e poder aquisitivo alto”.
Após quatro anos operando por sites sediados no exterior, as empresas de apostas tiveram a primeira oportunidade de buscar a legalização por meio do Projeto de Lei (PL) 186/2014, do senador Ciro Nogueira (PP), que contou com apoio de parlamentares experientes como Edison Lobão (MDB-MA) e Benedito de Lira (PP-AL), pai do ex-presidente da Câmara Arthur Lira (PP-AL).
“A proposta enfrentou resistência de grupos influentes, como o Ministério Público, a bancada evangélica e o Movimento Brasil Sem Azar. Esses setores mobilizaram esforços para bloquear a legalização”, escreveu Francisco Silva.
Segunda tentativa
Uma nova tentativa ocorreu em março de 2015, durante a tramitação da Medida Provisória (MP) 671, por emenda do então deputado Otávio Leite (PSDB-RJ). A chamada MP do Futebol foi editada pela então presidente Dilma Rousseff para reestruturar dívidas dos clubes.
O dispositivo que criava as bets acabou vetado por Dilma, que alegou riscos da implementação sem arcabouço regulatório rigoroso para prevenir fraudes, evitar evasão de divisas e mitigar impactos sociais negativos.
Terceira tentativa
Em 2016, a Câmara voltou a tratar de projeto para legalizar jogos de azar. Resgatou, então, o PL 441/1991, conhecido como Marco Legal dos Jogos de Azar. Novamente, o projeto não avançou, apesar da aprovação do relatório do então deputado Guilherme Mussi (PP-SP) em comissão especial, em agosto de 2016.
“Embora o substitutivo estivesse pronto para votação, a falta de consenso entre os parlamentares levou o então presidente da Câmara, deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), a não pautar a proposta durante seus quatro anos de gestão”, escreveu Silva.
Apesar das derrotas, os eventos do setor continuavam mobilizando apoios. O autor da tese sobre o tema destacou o evento global ICE de 2017.
“Havia não apenas a presença maciça de executivos e empresários brasileiros, mas também a participação efetiva de representantes do governo federal [já sob o comando de Michel Temer]”, disse Francisco Silva.
A legalização
Em agosto de 2018, após promover a intervenção na segurança do Rio de Janeiro, Michel Temer buscava recursos para financiar a segurança pública e editou a MP 846, que redirecionava verbas das loterias esportivas para o Fundo Nacional de Segurança Pública.
Novamente, o então deputado Otávio Leite apresentou emenda para criar as apostas de cota fixa, que deram origem às bets. À Agência Brasil, o ex-parlamentar explicou que o objetivo era legalizar uma atividade já consolidada.
“Minha sugestão era que o Estado brasileiro, diante de um contexto inexorável de apostas online, precisava tomar alguma atitude para impedir ou diminuir, pelo menos, essa evasão de divisas. Tinha estudos apontando que mais de R$ 1 bilhão já eram gastos em apostas”, disse.
Olhando para trás, Leite lamenta que as bets tenham permanecido quase cinco anos sem regulamentação, além de criticar a regulação posterior, que considera permissiva com o jogo.
“Essa demora foi muito prejudicial porque o Estado deixou de arrecadar e, ao mesmo tempo, permitiu a proliferação de bets em todo o tecido social, sem qualquer restrição. As publicidades tomaram conta do cenário esportivo. As bets ganharam um corpo muito além do que deveriam”, avaliou.
O relator da MP
A emenda de Leite foi acolhida pelo relator da MP, o então senador Flexa Ribeiro (PSDB-PA). Ele argumentou que a medida fortaleceria o financiamento da segurança e atendeu à defesa da legalização feita pelo Ministério da Fazenda.
“As apostas estavam sendo feitas no exterior sem nenhuma arrecadação de tributos para a Receita Federal. Tivemos várias reuniões na Fazenda e, nessas reuniões, definiram que era interessante fazer a legalização”, contou.
O ex-senador lamentou a expansão dos jogos para os cassinos online, entre eles, o do tigrinho, que não estava previsto no relatório da MP.
Pouca resistência
Acolhido por unanimidade na comissão mista, o relatório de Flexa foi aprovado pelo plenário da Câmara em 20 de novembro de 2018, por votação simbólica.
O único partido que orientou voto contrário foi o PSC, legenda incorporada ao Podemos em 2023. À época líder do PSC, o deputado Gilberto Nascimento (SP) criticou a criação da nova modalidade de apostas.
“Nós estamos criando a cultura do jogo para os mais jovens. Isso é muito ruim para o país. No momento em que as nossas crianças precisam de educação e de cultura, nós criamos a cultura de um novo jogo de azar”, afirmou.
Oposição apoia MP
A oposição a Temer votou a favor por entender que a MP 846 representava um avanço em relação à MP 841, que retirava recursos das loterias destinados ao esporte e à cultura.
“O governo, que criou a confusão com o setor da cultura e do esporte editando a MP 841, acabou recuando depois das pressões de artistas, esportistas, gerentes do esporte, e deu uma melhorada com a MP 846”, disse o então deputado Vicente Candido (PT-SP).
Um dia depois da aprovação na Câmara, a MP passou no Senado sem debate, em votação simbólica. Em 12 de dezembro de 2018, a proposta foi sancionada pelo presidente Michel Temer.
Quatro anos sem regulação
A Lei 13.756/2018 determinava que o governo federal tinha dois anos para regulamentar as apostas esportivas online, mas o governo Jair Bolsonaro não regulou o tema.
Segundo Francisco Silva, a proximidade com a bancada evangélica fez o governo evitar o assunto, apesar da posição favorável à regulamentação dentro do Ministério da Economia liderado pelo ministro Paulo Guedes.
“Bolsonaro adiou a tarefa por quatro anos, criando um limbo legal que permitiu a proliferação de empresas do setor sem fiscalização”, escreveu o pesquisador na tese.
A regulação e a proibição
Durante o governo Luiz Inácio Lula da Silva, as bets foram reguladas sob o argumento de ampliar a arrecadação tributária e impor alguma disciplina ao mercado.
“Tínhamos duas opções. Ou acabávamos definitivamente com ela ou a gente regulava. Optamos pela regulação. Vamos ver se a regulação dá conta, mas, se não der, eu acabo com elas.”, disse Lula à Rádio Metrópole, de Salvador, em 2024.
Oito anos após a legalização, o presidente Lula proibiu as bets, no último dia 25 de setembro, com a justificativa de prejuízo à economia do país e de milhares de famílias.
"O governo não está preocupado em perder imposto. O que a gente não pode perder é a vida dos pobres jogando", declarou.
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